Experiencias internacionales del retorno de emigrantes II. Políticas sobre retorno migratorio de países seleccionados

Segundo de tres artículos sobre el retorno de emigrantes a sus países de origen, en el que destacamos las políticas de países seleccionados que promueven el retorno migratorio.

Informes realizados por el Grupo de Estudios de Migraciones Internacionales (GEMI) adscrito al Centro de Estudios Demográficos (CEDEM) de la Universidad de La Habana distinguen entre tres tipos de programas bilaterales y multilaterales: los de retorno asistido, que ofrecen asistencia financiera e información a migrantes en situación de vulnerabilidad; los programas frente al retorno forzado, que garantizan derechos de los migrantes deportados; y los orientados al retorno circular, en los cuales se busca la recuperación de capital humano altamente calificado.

Vietnam

La población actual de Vietnam es de 101 millones de habitantes (2024) y unos 5,3 millones de vietnamitas residen en el exterior, según estimados oficiales. Los principales países donde radican son: Estados Unidos, Cambodia; Japón, Francia, Australia, Canadá, Taiwán y Corea del Sur.

La Constitución de la República Socialista de Vietnam (2013) dice:

Los vietnamitas que viven en el exterior forman parte inseparable de la comunidad nacional… La República Socialista de Vietnam incentiva y crea condiciones para que los vietnamitas que viven en el exterior preserven la identidad cultural vietnamita, mantengan fuertes lazos con sus familias y tierra natal y puedan contribuir a la construcción de la tierra natal y la nación.

El ciudadano disfrutará de libertad de movimiento y residencia dentro del país; y puede viajar libremente al extranjero y regresar del extranjero… Los vietnamitas de ultramar son reconocidos como ciudadanos. Pueden invertir, comprar viviendas y abrir negocios, casarse con residentes. Los vietnamitas pueden comprar tierras, pero ello se aprueba caso por caso.

Un estudio de Rafael Hernández (2015) sobre las relaciones de Vietnam con sus nacionales en ultramar, basado en entrevistas con funcionarios de ese país, concluye que la normalización con los vietnamitas de ultramar antecede a la normalización bilateral con EE.UU. La política aspira a identificar sus intereses, al margen de sus posiciones ideológicas, facilitar los encuentros y ayudar a sus familias. Los emigrados son informados de las reformas económicas, políticas y de desarrollo social, y sobre oportunidades de inversión extranjera.

Las relaciones post- normalización con los vietnamitas de ultramar priorizó a jóvenes científicos, invitados a compartir sus conocimientos con sus contrapartes en Vietnam. También a artistas y cineastas,. Le dan tratamiento especial e incentivos a profesores y científicos para motivarlos a trabajar en Vietnam, y a empresarios a invertir en su país. La única regla estricta es que no pueden intentar cambiar el sistema político de Vietnam.

Algunas medidas y políticas para estimular el regreso de los migrantes para contribuir al desarrollo económico de Vietnam son:

1. Para los que regresan temporalmente, sin importar su nacionalidad actual: Si permaneces en Vietnam durante seis meses ininterrumpidos, tienen derecho a comprar y poseer un apartamento como vivienda. Serán tratados como iguales de la población residente en cuanto a beneficios económicos. Para los que regresan permanentemente: pueden traer sus efectos personales sin pago de aranceles de aduana.

3. Eximir de todo tipo de visa a los vietnamitas de ultramar sin importar si portan pasaporte vietnamita o de otro país. Esta política estimula a los migrantes vietnamitas a regresar a Vietnam con más frecuencia y produce efectos positivos en diferentes áreas incluyendo el desarrollo económico.

4. Para los trabajadores migrantes vietnamitas: Antes de partir al extranjero, se les permitirá pedir préstamos bancarios a bajas tasas de interés para facilitar que tengan suficiente dinero para cubrir sus gastos antes de partir; los trabajadores tendrán oportunidad de asistir a cursos de formación vocacional para mejorar sus tecnologías, habilidades profesionales, aprender inglés y estudiar las leyes, prácticas y hábitos y costumbres del país receptor. Cuando terminen sus contratos y quieran regresar a casa, se les estimulará para que usen sus ahorros para inversiones y producción. Ello juega un papel importante en la creación de empleos, reducción del desempleo, especialmente en las zonas remotas y rurales. Así se reduce la pobreza allí paso a paso.

China (RPCh)

China es el país más poblado del mundo con 1.411 millones de habitantes. Son emigrados (nacidos en China) 10,5 millones (0,74% de la población), siendo el tercer emisor mundial, después de India y México. La emigración china o chinos de ultramar (incluye descendientes) asciende a 60 millones de personas.

Desde 1949 hasta el fin de la Revolución Cultural (1976) estaba prohibida la emigración. A partir de 1980 salen del país miles de estudiantes a países desarrollados. Al principio muchos no regresan, pero en 2017 ya lo hace el 80%.

Entre 1978 y 1983, dos tercios de inversiones directas en China fueron efectuadas por los emigrados. Los emigrados tienden a ser “first comers”, los primeros que llegan a abrir nuevos negocios e invertir en los existentes, frecuentemente pequeñas y medianas empresas de sus familiares y amigos. Son también empleados de empresas extranjeras que aprovechan su conocimiento del terreno para hacer negocios en sus países de procedencia. También se dedican a la exportación (del país de residencia al país de origen) e importación (de productos del país nativo al país de asentamiento).

Las inversiones y las contribuciones filantrópicas de los chinos de ultramar facilitaron la entrada de las grandes multinacionales en las zonas especiales de exportación y, posteriormente, en todo el país, así como fortalecieron la infraestructura de las regiones de origen a través de la creación de escuelas, centros de salud y hasta universidades.

La RPCh cuenta con diversas instituciones y mecanismos para atender y mantener relaciones con los chinos de ultramar. Estas instituciones trabajan en aspectos políticos, económicos, culturales y sociales para fortalecer los lazos con la emigración china.

La Oficina de Asuntos de los Chinos de Ultramar del Consejo de Estado es la principal entidad gubernamental encargada de coordinar los asuntos relacionados con los chinos de ultramar. Proporciona apoyo en temas legales, culturales y económicos a los chinos que residen fuera del país. Fomenta la participación de la emigración en proyectos de inversión y desarrollo en China.

Cada provincia y ciudad en China tiene su propia oficina de asuntos de ultramar que trabaja para atender las necesidades específicas de las comunidades de emigrantes originarias de esas regiones. Estas oficinas se centran en mantener relaciones con los emigrantes y atraer inversiones o colaboración en proyectos locales.

Varias cámaras de comercio y asociaciones empresariales vinculadas con China ayudan a los empresarios chinos en el extranjero a mantenerse conectados con su país de origen y facilitan oportunidades de inversión. Estas instituciones reflejan la estrategia de la República Popular China para reforzar sus vínculos con su emigración, apoyándola en sus necesidades mientras la movilizan como un recurso valioso para el desarrollo y la influencia global de China.

Los Institutos Confucio y otras instituciones educativas promueven el aprendizaje del idioma chino y la cultura tradicional en todo el mundo. Estas entidades no solo se enfocan en los extranjeros, sino también en los descendientes de chinos para reforzar su identidad cultural.

Los descendientes de inmigrantes chinos, han formado organizaciones como respuesta al reciente “descubrimiento” de sus raíces chinas y su interés en desarrollar y profundizar el vínculo con la RPCh, precisamente en el contexto de su ascenso como poder global.

Ecuador

En Ecuador confluyen dos características principales de las migraciones. Por una parte, es un país de emigrantes y retornados, y por otra parte es también una nación de tránsito migratorio. Un contexto al cual se ha adaptado su tratamiento jurídico.

La Constitución de Ecuador en vigor reconoce el derecho a migrar y prohíbe la discriminación basada en la condición migratoria. Existe una Ley de Movilidad Humana que tiene como objetivo “regular el ejercicio de derechos, obligaciones, institucionalidad y mecanismos vinculados a las personas en movilidad humana”. El documento legal comprende emigrantes, inmigrantes, personas en tránsito, personas ecuatorianas retornadas, quienes requieren protección internacional, víctimas de delitos de trata de personas, y de trato ilícito de migrantes y sus familias.

En 2007 el Estado ecuatoriano crea la Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI) y, en diciembre de ese año, el SENAMI elaboró el Plan Nacional de Desarrollo Humano para las Migraciones 2007-2010 (PNDHM). En este marco surge el programa denominado “Bienvenidos a Casa: Regreso Voluntario, Digno y Sostenible”. Su principal objetivo fue la “reunificación familiar”, es decir, establecer condiciones favorables para el regreso de los migrantes. Con este programa Ecuador pretendió atender a los todos los sectores de emigrantes, tanto a los que consiguieron acumular un capital como a los más desfavorecidos.

Alrededor de 37.000 migrantes han regresado a Ecuador en condiciones dignas con el plan Bienvenidos a Casa. Las personas migrantes y sus familias se han visto beneficiadas con alrededor de 3.400 dólares con créditos otorgados, 401 emprendimientos productivos financiados y exoneración de impuestos en los menajes de casa de más de 10 mil migrantes, según Atención Ecuador (2018).

Esta iniciativa cuenta con tres programas fundamentales:

• El Programa “VÍNCULOS”: Busca consolidar y mejorar los espacios y mecanismos de participación y comunicación de las personas emigradas para con su familia, con su comunidad, con sus organizaciones y con su país.
• El Programa de incentivos productivos “EL CUCAYO”: Pretende incentivar y orientar las inversiones productivas y sociales que las personas y colectivos migrantes desean realizar en el Ecuador.
• El Programa de acompañamiento al retorno físico “VOLVER A CASA”: Busca facilitar el derecho a un regreso digno. Promueve una serie de facilidades y medidas que contribuirán a la disminución de las trabas económicas y legales para realizar el proyecto de regreso, así como un paquete de medidas de ayuda a la reinserción socio-laboral.
• El gobierno facilitó la importación de menaje de casa, el vehículo y las herramientas de trabajo de una persona migrante, con exoneración de tributos. El programa promovió una oferta de bienes raíces y acciones de empresas estatales.
• El Fondo “El Cucayo” ofreció concesión de fondos complementarios con el objetivo ofrecer ayuda a los retornados a iniciar o ampliar sus negocios. Los empresarios que reunieran las condiciones respondían a una convocatoria de propuestas y presentaban sus ideas de negocio en línea. Aquellas propuestas que eran seleccionadas se les ofrecía un asesoramiento directo, se les impartía capacitación y se los enviaba a instituciones bancarias públicas en las que podían obtener líneas de crédito. El SENAMI logró convocar a varias instituciones gubernamentales para coordinar la inserción de los migrantes a la sociedad.
• Ministerio de Educación: Los docentes que se encuentran en el exterior pueden participar a través de Internet, en las pruebas de méritos y oposición para el ingreso al magisterio.
• Ministerio de Salud Pública: Los profesionales de la salud, preferentemente médicos y enfermeras, podrán participar, a través de Internet, en el concurso de merecimiento y oposición para el ingreso al sistema de salud.
• Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda: Bono de la vivienda – Proporciona a los migrantes la posibilidad de adquirir una vivienda para él/ella o su familia radicada en Ecuador con un importante incentivo. Esto se realizará mediante una alianza estratégica con la empresa privada.
• Ministerio de Inclusión Social: Se promovió la concesión del Bono de Desarrollo Humano para los migrantes en casos calificados.
• Ministerio de Turismo: Se canalizarán las remesas de los migrantes para que inviertan en proyectos turísticos, aprovechando la diversidad paisajística, cultural y ecológica del Ecuador.
• Banco de Fomento (BANECUADOR): Acceso preferencial para ecuatorianos que regresen al país a los créditos productivos 555. (5.000 dólares; 5% de tasa de interés; 5 años para pagar).
• Banco del Estado: Se apoyarán programas de inversión para construcción de obras de infraestructura y dotación de servicios básicos focalizados en lugares con mayor incidencia del hecho migratorio, a través de gobiernos provinciales y locales.
• Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana: Así como el Estado ecuatoriano se comprometió con el desarrollo humano de las personas migrantes, también desarrolló una política exterior, enfocada en la búsqueda de alianzas con países, a través de espacios asociativos, debates, diálogos entre los involucrados, para obtener las demandas y necesidades de los migrantes y poder generar las mejores respuestas acerca de la realidad de las comunidades de ecuatorianos residentes en el exterior.

En cuanto a las deficiencias del programa, en forma general, destacan que la SENAMI no contó completamente con el apoyo de las instituciones del Estado, y tampoco con los gobiernos locales y provinciales, dando como resultado una falta de articulación en la ejecución de los objetivos de la política migratoria establecida por parte del Gobierno Central. También destacan la limitada divulgación y socialización del proyecto y sus beneficios, razón por la cual no alcanzó los niveles de atracción esperados.

El programa de retorno implementado por el gobierno de Rafael Correa fue revolucionario y novedoso para el país y América Latina. En menos de una década decenas de miles de ecuatorianos regresaron a su país y se integraron en la vida económica de la Nación. Cabe señalar que se produjo en un momento donde Ecuador tenía buen nivel de crecimiento socioeconómico y el exterior se encontraba en crisis.

México

En el actual contexto de la migración internacional, México es un país de emigración, inmigración y tránsito. Cerca de 5 millones pasan cada año por el territorio mexicano camino hacia EEUU (alrededor de la mitad de los indocumentados que ingresan a ese país).

La política migratoria mexicana considera a la migración y a las personas migrantes como un eje de la política nacional, además de reconocer sus aportaciones al desarrollo social, económico y cultural del país.

La política migratoria 2018-2024 tiene siete componentes fundamentales: la responsabilidad compartida; la movilidad y migración internacional regular, ordenada y segura; la atención a la migración irregular; el fortalecimiento institucional; la protección de connacionales en el exterior; la integración y reintegración de personas en contextos de migración y movilidad internacional, y el desarrollo sostenible.

Los emigrados mexicanos cuentan con los mismos derechos que establece la Constitución para el resto de los ciudadanos del país. Incluye el derecho a votar y ser electo.

México cuenta con una ley de migración aprobada en 2011, actualizada en mayo de 2024, que en su Artículo 2.5 establece la “protección de mexicanos y mexicanas en el exterior”, así como “facilitar el retorno al territorio nacional y la reinserción social de los emigrantes mexicanos y sus familias, a través de programas interinstitucionales y de reforzar los vínculos entre las comunidades de origen y destino de la emigración mexicana, en provecho del bienestar familiar y del desarrollo regional y nacional.”

Existe un número apreciable de instituciones estatales que se ocupan del tema migratorio, aunque mayormente centradas en la inmigración, para la atención de los migrantes irregulares que atraviesan el país y para los casos de retorno de los migrantes mexicanos.

En 1990 fue creado el Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior, el cual sirvió de precedente para otras iniciativas. En 2003 se creó el Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior (CNCME), así como el Instituto de Mexicanos en el Exterior (IME), para atender “las iniciativas y necesidades comunitarias de los mexicanos que viven y trabajan fuera del país”. Se trata de una organización autónoma, adscrita a la Secretaría de Relaciones Exteriores, y ofrece programas y servicios en materia de salud, educación básica y universitaria, educación financiera, estadísticas y publicaciones sobre la emigración mexicana, remesas productivas, organización comunitaria, vinculación con clubes, federaciones, redes de mexicanos y amigos de México en el exterior.

El gobierno mexicano ha establecido el programa 3×1 mediante el cual por cada dólar que aportan las asociaciones de emigrantes para el desarrollo de sus comunidades de origen es triplicado con un dólar del gobierno federal mexicano, un dólar del gobierno estatal y un dólar del municipio beneficiado. El 3×1 ha funcionado efectivamente hasta concentrarse en el vehículo preferible por el cual las comunidades en el exterior apoyan el progreso de sus pueblos y regiones oriundas.

Otros paises de AL han desarrollado políticas para la gestión del retorno para facilitar la inserción productiva y social de aquellos connacionales que regresan al país (Colombia, Bolivia, Chile, Paraguay); promover el retorno de los conciudadanos para dedicarse a actividades profesionales o empresariales (Peru); romover el regreso de científicos e investigadores que residen en el exterior (Argentina);

Como se demuestra, existen diversas propuestas, más o menos efectivas, encaminadas a ofrecer incentivos para el retorno en varios países, así como gestionar la reinserción de los retornados en la vida socio-económica de su lugar de origen. Un denominador común se ubica en que parten de la necesidad de su participación y aporte en el desarrollo social de cada contexto.

Por otra parte, la OIM también lleva a cabo programas de retorno voluntario asistido y reintegración, desde 1979. El apoyo que estos programas presta a los migrantes comprende diversas actividades, y normalmente suele incluir el asesoramiento previo a la partida, la compra de los pasajes de avión, la asistencia administrativa durante el viaje y, cuando es posible, la asistencia para la reintegración social (OIM, 2022).

Continuará…

Rafael Betancourt, economista, profesor universitario.

I.

Experiencias internacionales del retorno de emigrantes I. Países con mayor número de retornos

III.

Experiencias internacionales del retorno de emigrantes III. El caso de Cuba